司法改革又一年
来源:未知    发布时间:2018-01-02   次浏览   大小:  16px  14px  12px
伴随着全面推进依法治国的开局,司法改革在2015年也更加深入。总体上看,改革进展有序顺利,成效明显。但在改革过程中,也遇到了一些难以破解的难题与阻碍。2016年,改革还将继续推进,如何跨越障碍、澄清困惑,使改革更加透明,更加充分调动改革主体的积极

伴随着全面推进依法治国的开局,司法改革在2015年也更加深入。总体上看,改革进展有序顺利,成效明显。但在改革过程中,也遇到了一些难以破解的难题与阻碍。2016年,改革还将继续推进,如何跨越障碍、澄清困惑,使改革更加透明,更加充分调动改革主体的积极性,增强人民群众对司法公正的信心与信任,值得深思。

司法体制改革推进全面有序

据有关权威部门发布的信息,自2014年以来,中央全面深化改革领导小组审议通过的司法体制改革文件达23个。随着司法体制改革工作的推进,审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权,规范司法行为,深化司法公开,推进司法民主,加强人权保障,完善司法管理制度等方面取得了明显成效。

通过完善相关法律完成了一批改革任务,全面推开一些有重大影响的改革举措并取得阶段性成果。如通过大力推进司法公开,进一步健全了开放、动态、透明的阳光司法机制,审判、检务、警务、狱务公开进程明显加快。全国法院系统建成审判流程、裁判文书、执行信息三大公开平台,裁判文书网已成为全球最大的裁判文书网;最高法院还在2015年推进立案登记制改革,有效缓解了“立案难”问题。人民检察院在网上发布案件程序性信息、重要案件信息和法律文书。司法部进一步深化狱务公开,将提请罪犯减刑、假释建议书、暂予监外执行决定书等上网公开,接受公众监督。建立领导干部干预司法案件、司法机关内部人员过问案件的记录通报和责任追究制度。2015年9月16日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部等单位联合出台《关于依法保障律师执业权利的规定》,更加注重保障当事人诉讼权利,完善国家司法救助制度。

基础性制度改革试点深入推进。完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理四项基础性改革,到2015年已确定两批18个省(市、区)开展试点。至2015年11月底,上海、吉林、湖北、海南的试点工作已在全省(市)推开,另外14个地方(含新疆生产建设兵团)正在报请审定试点方案。从试点已开展情况看,各地在将总数控制在中央政法专项编制的39%以内的基础上,还不同程度地留有余地。

司法体制改革已经破题。中央政法委会同中央组织部、中央编办、人力资源保障部、财政部以及中央政法单位,出台关于司法责任制,法官检察官职务序列及配套工资制度,省以下地方法院、检察院编制管理,省以下地方法院、检察院人财物省级统一管理等文件,出台《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》,在实行法官、检察官员额制基础上,实现法官、检察官等级与行政职级脱钩,在等级设置、晋升方式、晋升年限、选升比例、考核惩戒和工资制度等方面,充分体现司法职业特点,实行有别于其他公务员的人事管理制度。

改革中的困难和问题不容轻视

司法改革是一个庞大的系统工程,体制机制改革的实质是利益结构的调整和司法资源的重新配置,必然涉及多个利益主体与多种利益关系。更为重要的是,司法体制改革作为推进全面深化改革中的一个重要环节,与改革的整体推进、与其他改革的系统性联系密切相关。司法改革不仅是司法机关的改革,司法改革的任务也不可能由司法机关自身全部完成。在改革推进的过程中,各个试点地区都在不同程度上遇到了一些困难和问题,有的瓶颈难以突破,反映出司法改革的艰难程度,也对改革方案和改革举措的整体性、系统性、协调性、透明性提出了要求。

法官、检察官员额制改革是四项基础性改革中最早启动的内容,目前已有一些试点地区基本完成。在法官、检察官员额比例不得超过39%的硬指标下,各地进行了有益探索:有的试点地区一步到位,不留过渡期;有的地区实行省级统筹、以案定员;也有的地区实行综合定额。反映出各试点地区在充分肯定实行员额制改革大方向的同时,对落实步骤、途径有不同认识。在实际推进中也显现了一些不足,各地方法院、检察院尤其是普通法官、检察官较为普遍的反映是:员额比例考虑个案的差异性不够;领导入额、辅助人员、繁简分流等配套措施不足,案多人少局面并未得到实质性改变;法官、检察官分流政策缺乏吸引力,缺乏不入额法官、检察官的体面推出机制;辅助人员缺少动力,年龄大的不甘于做助理,年轻的则认为前途渺茫,缺少工作动力;员额制改革的保障机制没有同步跟进,队伍稳定受到影响等。改革过程中出现的一个值得高度关注的现象是,法院、检察院的人才流失问题,而按改革方案确定的从律师、法学教师中遴选法官、检察官试点却应者寥寥。

推动省以下法院、检察院人财物统一管理改革相对于其他领域,推进较为缓慢,难度较大。虽然从中央到各试点地方都在积极开展试点工作,有的已经完成机构编制和人员划转,有的已经成立法官、检察官遴选(惩戒)委员会,有的决定从2016年起实行经费统一由省级财政保障,有的已经开发建设涉案财物集中管理信息平台,实行全程实时监管。但由于对统一管理的具体实施方式还缺乏明确解释,各地的试点都没有推彻底、没有推到位。如何管、钱从哪来、利益如何协调等问题存在诸多困惑。在队伍管理、财物管理、司法人员的薪酬待遇等方面,实际操作中的变通可能与去除司法地方化的目标相悖。

司法责任制改革作为基础性改革的核心,对突破“办案者无权”、“定案者不办案”、“办案责任虚置”等老大难问题有明显效果,权责明晰的司法权运行机制正在形成。法官、检察官的责任心进一步增强,合议庭运行更加规范,审判质量和效率明显提高,一些地方推行的“权力清单”也使司法权力运行更加明晰、案件审理更加透明。但在试点中,法官、检察官也对“终身追责”存在困惑:错案认定的标准如何把握、由谁决定?“终身追责”与“司法豁免权”之间是否有明确的边界?惩戒委员会是什么性质、如何行使惩戒权?司法责任制下,法官、检察官的职业尊荣感与公信力如何提升?

其他各项改革推进过程中,也都遇到了不同程度的问题。如探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度改革,无论是作为改革“试验田”的最高人民法院巡回法庭,还是一些地方试点法院,都存在着如何确定重大、疑难案件的标准问题,管辖改革带给群众无法分清“大跨”、“小跨”问题,上下级改革不同步问题,等等。司法公开取得了实质性进展,成为了司法改革“看得见”的“温度表”、“助推器”,但司法公开发展到纵深阶段,也面临着形式化、选择性、被动式、内部性等“四重困境”,影响着人民群众对司法公正的感受与公平正义的获得感。

法官、检察官在司法改革中,是改革的主体,既要推动改革又要接受自身利益调整,如何充分调动他们的改革积极性,引导他们支持改革、配合改革、接受改革带来的利益变化,是改革成败的关键。不少法官、检察官希望,涉及他们利益的改革过程应该更加“阳光”,法官、检察官的工作能力的考核指标设置更加科学和“阳光”、评价机制更加“阳光”、法官的职业操守和道德品行考核更加“阳光”。

当前,司法改革在取得突破性进展的同时,也暴露出一些深层次的矛盾和问题,遭遇改革“天花板”。出现这些现象的原因,一方面是改革自身涉及面广、利益调整难度巨大;另一方面也是因为各方面对改革方向、改革路径和改革内容不清楚,难以达成改革共识。各界、包括司法机关内部也建议司法改革要广开言路、听取各方面的意见和建议,高度重视改革的内生动力与外部协同性,建立公众知情、参与机制,实施司法改革评估机制。

以法治思维和法治方法推进司法体制改革

2016年的司法体制改革任务已经确定,各项改革将围绕建立以审判为中心的诉讼制度改革继续推进,北京、河北等14个省(市、区)也被确定为第三批改革试点地区。当前,司法改革已经进入“深水区”,要改变传统思维模式,冲破复杂利益藩篱,必须有政策和法律的双重支撑。因此,司法体制改革应当遵循依法原则,遵守宪法和国家基本法律的规定、原则、精神,是运用法治思维和法治方式进行的改革,是在法律框架内进行的改革。

如果说,中央全面深化改革领导小组审议通过的司法体制改革文件为司法体制改革提供了政策支撑,那么,通过修订法律或者采取由权力机关专门授权方式推进改革,既为司法体制改革提供法律依据,也将司法体制改革的成果以法律形式加以固定,为司法体制改革提供更加有力的法律支撑。改革必须于法有据,应成为司法体制改革的底线。

根据中共中央推进司法改革的文件精神以及试点地区的改革任务,正在进行的改革涉及到《宪法》和诸多法律以及相关法律制度。在试点过程中,有的改革未采取法律授权方式,有的改革没有提出暂停法律实施建议,目前还没有修改法律的整体方案,导致各方面对改革路径以及改革依据的困惑,形成不利于司法改革有序推进的负面影响。

十八届三中、四中全会对司法体制改革作出重大决策,中央深改办出台多部有关司法体制改革的文件,从党的政策角度肯定了司法体制改革的正当性。但改革的本质在于对现行司法体制中不当或不合时宜之处进行革新,直接涉及对现行法律规定的突破,要将改革政策落到实处,按照法治思维与法治方法首先要修改法律或获得全国人大的法律授权。通过先行修改法律或者获得全国人大法律授权的方式推进司法体制改革,为司法体制改革提供合法性支持,有助于全达成司法体制改革共识,提升对司法体制改革的认同度、自信心。

运用法治思维与法治方法推进司法体制改革,可以通过法律授权、法律修改等方式为改革方案提供合理的预期,在改革方案形成阶段广泛听取各方面意见和建议,专家学者、司法人员、各界可以对司法体制改革过程知情、参与、表达、监督,进行充分的风险沟通、利益协调,提升改革内容的共识度、方案设计的科学性和合理性,增强改革的透明度、公开性,以减少众说纷纭、情绪波动、舆论误导,有利于形成改革合力、激发改革动力。

在今后的司法体制改革推进过程中,应对以下方面高度重视法律的修改和制定:

通过有针对性地修订法律,解决改革的合法性问题。根据中央确定的司法体制改革试点内容,有针对性地修改法律。如在法官、检察官员额减少以后,各项诉讼制度要跟进修改配套,须及时修改《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》;推进人员分类管理改革,需要相应修改《公务员法》、《法官法》、《检察官法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》;落实人、财、物管理改革的主要依据是政策和规章制度,对这些规章制度能上升为法律的要尽快上升为法律。

通过修法充分回应各界关切,让司法体制改革更加透明。同时,从法律上明确法官遴选委员会的地位和职能,发挥这个专业机构吸纳民意、反映民意的作用,将民意转化成为实实在在的措施。

通过修法明确组织人事、财政、国有资产管理、编制等部门的职责,解决这些部门的责任担当问题。当前,组织人事、财政部门在司法体制改革中的地位和作用,主要依据是中央全面深化改革领导小组审议通过的系列文件。通过修订法律,可以将这些部门参与司法体制的责任从政治责任上升为法律责任,增强他们的责任和担当,推动他们积极主动地参与改革。

通过修法明确制度设计,解决司法人员改革预期问题。对司法人员的选任标准和方式方法、职业薪酬保障、进入退出机制等核心问题通过修法,从国家法律层面提出明确标准和意见,给予司法人员合理预期,便于他们理性选择,防止试点地区走弯路、回头路。

通过修改法律平衡不同类别司法人员的利益,解决他们参与改革的积极性。司法体制改革将司法人员划分为法官、检察官,司法辅助人员和司法行政人员三大类,强调突出法官、检察官主体地位。改革后,法官、检察官在职业薪酬、职级待遇和地位等方面均明显优于司法辅助人员和司法行政人员。如何调动司法辅助人员、司法行政人员工作积极性,是改革能否顺利推进的关键。在国家法律层面也应对司法辅助人员的职务序列和薪酬待遇等作出规定,明确各类司法人员的权责利,使得各类司法人员均具有良好的职业前景,保证新的司法体制机制能够顺畅运行。

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